De impact van de Bolsa Familia

Conditionele Cash Tranfers in Brazilië: een kritische reflectie
Essay naar aanleiding van het vak Ontwikkelingseconomie (Prof. D’Haese)

Waarschuwing: Gezien dit Essay bedoeld is als oefening aan de faculteit FEB, is er stevige 'zelfcensuur' aan te pas gekomen. Daarbij wordt ik gedwongen om mij kunstmatig objectief en 'wetenschappelijk' op te stellen in mijn taalgebruik en aangehaalde kritieken.

De Bolsa Familia is een conditioneel cashtransfer-programma. Ingevoerd door de regering Lula kon het wereldwijd op heel wat steun rekenen. Verschillende landen gingen over tot het kopiëren van het model en ook in Brazilië zelf zorgde het voor een duw in de rug van de populariteit van Lula da Silva. Maar is het programma wel zo ideaal als het wordt voorgesteld? Wat is de reële impact van het programma en welke kritieken worden erop geformuleerd? Een kritische analyse.

Wat is de Bolsa Familia

Het Bolsa Familia Programma (hieronder afgekort tot BFP) is een voorbeeld van een conditionele cash-transfer, een aan bepaalde voorwaarden gekoppelde uitgekeerde som door de overheid. De Braziliaanse federale overheid keert deze som uit aan families met een hoog armoederisico. Huisvrouwen komen in aanmerking voor de som van 15 tot 95 reais per maand wanneer het inkomen per capita in het gezin lager ligt dan 120 reais (bijlage 1). Naast een speciale registratie bij de lokale administratie dienen de families er echter ook aan extra voorwaarden te voldoen. Zo dienen ouders ervoor te zorgen dat hun kinderen naar school gaan, en dat ze de overheidsvaccinatieprogramma’s doorlopen.

Door het invoeren van zo’n conditionele cashtransfer (hieronder afgekort tot CCT) tracht de overheid zowel de extreme armoede in het land te verminderen, alsook de intergenerationele cyclus, waarbij armoede wordt doorgegeven van ouder op kind, te doorbreken. (Kerstenetzky C., 2009) Ze doet aan armoedebestrijding op 2 wijzen, via de transfer en via de condities van de transfer. Men tracht enerzijds de extreme armoede te bestrijden door de cashtransfer; hierdoor zijn families in staat op een betere wijze aan hun basisbehoeften – vooral een betere voeding, waar 87% van de middelen naartoe gaan (Kerstenetzky C., 2009) - te voldoen. Bovendien wordt ook de economische groei op deze wijze gestimuleerd via consumptie. Lokale handelaars profiteren van de verhoging van de basisconsumptie van de armste lagen van de bevolking (Economist, 2008). Via de voorwaarden die men koppelt aan de transfer tracht men eveneens het menselijk kapitaal te ondersteunen via de verbetering van de toegang tot onderwijs en investering in de gezondheidszorg.

Een zijdelings positief effect is dat door de verplichte registratie op deze wijze ook een gegevensbasis ontstaat waarin gegevens gevonden kunnen worden van de armste lagen van de bevolking (Wereldbank, 2010). Op deze wijze kunnen toekomstige programma’s beter afgestemd worden op deze lagen.

Voorlopers van de Bolsa Familia

“Happy Families, An anti-poverty scheme invented in Latin America is winning converts worldwide”; luidt de titel van een artikel uit the Economist uit 2008. Het Conditional Cash Tranfer-programma is echter in tegenstelling tot wat vandaag algemeen aanvaard wordt geen uitvinding van de regering Lula. Voor het door de federale regering van Brazilië werd ingevoerd in 2004, werden gelijkaardige systemen reeds toegepast in verschillende deelstaten en waren er reeds cash transfers op nationaal vlak onder de vorige president, Fernando Henrique Cardoso. (Kerstenetzky C., 2009) Voor 2003 waren er 4 verschillende CCT-programma’s in Brazilië die niet op elkaar afgestemd waren, waarbij sommige families van alle transfers genoten en sommigen van geen enkele. (Soares S., 2009) Eigenlijk horen de CCT’s al meer dan 15 jaar tot de voorgestelde armoedebestrijdingsprogramma’s van de Wereldbank. (Arcady, 2008)

Conditional Cash Transfers

Conditional Cash transfers, waarbij de doelpopulatie vanwege de centrale overheid onder voorwaarden een som krijgt, vormen een relatief nieuwe wijze van sociale dienst. Het is deel van een nieuw, meer marktgericht sociaal beleid gericht op interventies aan de vraagzijde in de economie. Het vormt een beleidsantwoord op kritieken op de meer traditionele sociale programma’s, zoals slechte doelgroep-targetting, hoge administratieve kosten, slechte integratie van projecten, beschuldigingen van paternalisme en korte-termijn beleid. (Rawlings L. B., 2005)

In deze nieuwe marktgerichte benaderingswijze worden traditionele bijstand programma’s eerder gezien als een sociale buffer in crisistijden, waarbij op korte termijn marktfalen wordt opgevangen. (Rawlings L. B., 2005) Traditionele bijstand of sociale zekerheid wordt dus gezien als automatische stabilisator, maar niet als oplossing voor armoedebestrijding op lange termijn. CCT’s daarentegen proberen zowel de korte termijn als lange termijn armoede aan te pakken. De lange termijn wordt vooral aangepakt door de families te laten investeren in menselijk kapitaal, door de voorwaarden van de transfer; verplicht onderwijs, gezondheidsprogramma’s enz. (Rawlings L. B., 2005)

Ze kunnen geïnterpreteerd worden als een antwoord op het falen van traditionele vraagzijde-interventies, zoals de voorziening van scholen en ziekenhuizen, die onderbenut worden door de armen. Er is in dit geval sprake van marktfalen door hoge opportuniteitskosten, moeilijke toegang en tekort aan incentives voor investering in menselijk kapitaal. (Rawlings L. B., 2005)

Het is echter duidelijk dat vooral een combinatie van beide nodig is wil men Cash-transfers laten werken. Zonder de sociale infrastructuur, voorzien door de overheid, is het immers ook onmogelijk om de incentives van een CCT te benutten.

 
Implementering in Brazilië

Het BFP werd ingevoerd door de federale overheid. Niettemin is er wat de uitvoering van het programma betreft een complexe relatie tussen de verschillende bestuursniveaus. De federale overheid is verantwoordelijk voor de financiering en uitkering van de transfers. Op deze wijze tracht men politieke beïnvloeding en fraude bij de uitkering van de bedragen te beperken. Scholen en gezondheidsprojecten worden op deelstaat en op lokaal vlak georganiseerd. De registratie van armen wordt gedaan op lokaal vlak, door gemeentelijke ambtenaren. (Soares S., 2009)

Impact

Het belangrijkste verschil met vorige gelijkaardige initiatieven is de schaal van het Bolsa Familia-programma. 11 miljoen families genieten vandaag van deze uitkering, zowat een kwart van de bevolking. (Economist, 2008)

Het armoedebestrijdingsbeleid van de Braziliaanse regering lijkt zijn vruchten af te werpen;
Tijdens de periode waarin de Bolsa Familia werd doorgevoerd daalde zowel de armoede als de ongelijkheid in Brazilië, sinds lang een van de meest ongelijke landen van de wereld. Het percentage van de bevolking dat onder de armoedegrens leeft daalde tussen 2003 en 2008 van 39 procent tot 25 procent, terwijl de Gini-coëfficiënt op die 7 jaar met 8,4 procent daalde, van 0,59 tot 0,54. (Wereldbank, 2010)

Er is dan ook heel wat animo om het programma in andere landen te gaan kopiëren. Sinds het Braziliaanse succes van Conditionele Cashtransfers is het aantal landen en regio’s dat met gelijkaardige systemen experimenteert, snel gestegen. Volgens the Economist werd het systeem geïntroduceerd in verschillende Latijns-Amerikaanse landen, Egypte en New-York. (Economist, 2008)

Nuancering

Niettemin mag de impact van de Bolsa Familia niet overdreven worden. Het budget voor het BFP ligt slechts op 0,4 procent van het BNP, of zo’n 3 procent van het totale budget voor sociale uitgaven in 2003. Dit cijfer steeg tot 7 procent in 2008. (Wereldbank, 2010)


De Wereldbank stelt dat slechts 1/5 van de daling van de armoede aan de Bolsa Familia te wijten is. De daling van de Gini-coëfficiënt zou voor 15% veroorzaakt zijn door het BFP, terwijl het tot de daling van de extreme armoedekloof met 35% zou bijgedragen hebben. (WB 2010) Het overgrote deel zou een gevolg zijn van de explosieve toename van de economische groei en andere sociale maatregelen en programma’s. Een belangrijke impact had onder andere de invoering van minimumlonen uitgedrukt in reële termen – een politiek die reeds gestart was onder FHC.

Ook is het effect op gezondheid weinig duidelijk, er lijkt geen vooruitgang te zijn op vlak van vaccinaties, en is er wat voeding voor de kinderen betreft, slechts vooruitgang bij de jongere leeftijdscategorieën. Bovendien is er een duidelijk probleem wat de focus van het programma betreft; 56% van de doelgroep – de armste lagen van de bevolking – waarvoor het BFP bedoeld is, worden uitgesloten. (Kerstenetzky C., 2009) Niettemin eindigt 70 % van de middelen, volgens de Wereldbank, bij de 20 procent armste gezinnen. (Economist, 2008)

Wanneer de input aan middelen echter wordt vergeleken met de output op vlak van vermindering van de ongelijkheid, is de impact van het BFP op ongelijkheid in vergelijking met andere maatregelen vrij groot. Dat komt vooral omdat het BFP gericht is op de lagen die leiden onder extreme armoede. (Kerstenetzky C., 2009)

Kritiek

Naast de nuancering over de effectieve impact zijn er een aantal theoretische bezwaren en moeilijkheden met het BFP en CCT’s in het algemeen. Die bezwaren kan je opdelen in 2 groepen uit 2 scholen uit de Politieke Economie, één langs rechts en één langs links. De eerste kritieken komen vanuit de hoek van de Public Choice Theorie. Zij stellen vooral bezwaren bij de overheidsinmenging via de CCT’s. De tweede groep kritieken komt uit de socialistische school. Die stelt zich kritisch op tegen de marktoriëntatie van CCT’s en het tekort aan structurele veranderingen in de armoedebestrijding.
Volgens The Economist zijn er 3 belangrijke zorgen bij het BFP, alle drie zijn ze geïnspireerd door een Public Choice benadering. Een eerste zorg is de mogelijke fraude bij registratie in de gemeentelijke administratieve diensten. Zo blijkt uit rapporten dat 15 procent van de gemeenten de zeer onwaarschijnlijke situatie rapporteren dat 100% van de leerlingen 100% van de schooltijd aanwezig zijn op school. (Economist, 2008)
Ook de tweede belangrijkste zorg kan men kaderen in een public-choice benadering, namelijk dat het BFP wordt gedegradeerd tot een soort “Vote-buying”. Niet alleen zou het programma volgens sommigen voornamelijk bedoeld zijn om op die wijze de populariteit van de regering op te krikken, ook lokale politici gebruiken het registratiesysteem van het BFP om hun macht en invloed uit te breiden. (Economist, 2008) Toch bestaat tot op vandaag geen empirisch bewijs voor de stelling dat de regering het BFP gebruikt voor cliëntelistische doeleinden. (Kerstenetzky C., 2009)

De derde belangrijke zorg volgens the Economist, is het gevaar dat het BFP tot een permanent mechanisme verwordt, waarbij het programma geen tijdelijke boost van sociale kansen zou betekenen, maar eerder een sociaal vangnet. (2008) In plaats van het sociaal kapitaal te verhogen, zou dit de armen afhankelijk maken van de staat om te overleven. Vraag is ook of dit systeem op termijn electoraal houdbaar blijft, met andere woorden of kiezers, die via belasting bijdragen aan de transfers, genoeg solidariteit zullen blijven tonen om de electorale basis voor het programma in stand te houden. (Kerstenetzky C., 2009)

Ook vanuit socialistische hoek is er kritiek op de Bolsa Familia. Arcady (2008) haalt Ernest Mandel, oud professor economie aan de VUB, aan zijn kritiek te staven. Hij stelt dat, wanneer het basisgoederen betreft, de markt laten werken minder efficiënt is dan directe verdeling. Voor hogere consumptie brengt diversificatie van de consumptie een hoger nut met zich mee, waarbij marktwerking voor een betere allocatie kan zorgen. Voor basisgoederen is dat niet het geval, omdat er immers – zeker onder de arme lagen – weinig diversiteit is in de consumptie van basisgoederen. (Mandel E., 1988) Het feit dat 87% van de cashtransfers gebruikt wordt voor voedselaankopen is daarvoor een voorbeeld. De gezamenlijke aankoop van basisgoederen door de overheid in plaats van de markt te laten werken zou bijgevolg efficiënter zijn. Enerzijds wordt op die wijze gebruik gemaakt van schaalvoordelen, anderzijds heeft de overheid, als vertegenwoordiger van de gezamenlijke vraag meer marktmacht, zodat de kosten verlaagd kunnen worden. (Arcady, 2008)

Een andere kritiek is dat er op korte termijn helemaal niets structureel gedaan wordt aan de situatie van de armen. 81 % van de ingeschrevenen in het BFP staan immers ingeschreven als werkenden met precaire contracten of zonder contract en werken aan zeer lage lonen; 22% werkt in de familiale landbouw, 15% als (schijn)zelfstandigen. De CCT verandert helemaal niets aan de oorzaak van hun armoede, namelijk het precaire karakter en de lage kwaliteit van hun jobs. Integendeel, de Bolsa Familia, wordt gebruikt om dit soort minderwaardige jobs in stand te houden door de omstandigheden voor die werkenden via caritatieve bijdragen wat te verbeteren. (Filho A., 2010)

Conclusies

Gezien de kritieken op het Bolsa Familia-Beleid zowel van links als van rechts komen in de politieke economie, kunnen we ervan uitgaan dat Lula met zijn programma een evenwicht zoekt in het politiek economische centrum. Het beleid gelooft niet in de pure vrije markt, maar is gericht op de bijsturing van de markt om de extreme ongelijkheid tegen te gaan.

Binnen het huidige economische kader gezicht lijkt het BFP zeer efficiënt. Het beperkte budget dat vrijgemaakt is voor het BFP slaagt er toch in de ongelijkheid en absolute armoede relatief sterk te laten dalen. Zonder structurele hervormingen aan de economische basis slaagt men erin de GINI-coëfficiënt sneller te laten dalen dan gemiddeld, tegelijkertijd laat men het menselijk kapitaal aangroeien, hoewel dit gecombineerd moet worden met fundamentele hervormingen in de medische en educatieve systemen. Deze successen vertalen zich ook in de opmerkelijke electorale populariteit van president Lula.

De vraag is echter in welke mate het programma houdbaar is, en in welke mate de resultaten niet beïnvloed zijn door de hoge groei van de afgelopen jaren in het land. Niet enkel kan het BFP op de helling komen te staan bij een terugval van de groei en een budgettaire verkrapping; er waren reeds pogingen van de oppositie om de financiële middelen voor het BFP te ondergraven. Bovendien is er geen sprake van structurele hervormingen, waardoor het minder dienst doet als automatische stabilisator in crisistijd. 
Bibliografie:

Arcady, V., Um argumento critico sobre o Bolsa-Familia, rebellion.org, Sao Paulo, 2008
Economist, Happy Families, An anti-poverty scheme invented in Latin America is winning converts worldwide, The Economist, feb 7, 2008
Filho A., SUJEITO E CONSCIÊNCIA: ENTRE A ALIENAÇÃO E A EMANCIPAÇÃO, Doctoraatsthesis PUC, 2010
Paes Sousa, R., Santos, L. M. P., Measuring the impact of Bolsa Familia Program on data from health and nutrition days, working paper, FAO, 2009
Kerstenetzky, C. L., Redistribuição e desenvolvimento? A economia política do programa bolsa família. Dados, vol.52, n.1, pp. 53-83., 2009
Mandel E., The Myth of Market Socialism, New Left Review (169), 1988
Rawlings L.B., Rubio G.M., Evaluating the Impact of Conditional Cash Transfer Programs, World Bank, Oxford University Press, 2005
Soares S., Osorio R., ea, CONDITIONAL CASH TRANSFERS IN BRAZIL, CHILE AND MEXICO: IMPACTS UPON INEQUALITY, Estudios Economicos, numero extraordinary, p. 207-224, 2009
Worldbank, Project appraisal document on a proposed loan for a Bolsa Familia Project, Human Development Sector, Worldbank, 2010